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本文中，我们对地方政府融资模式进行了梳理，并分析了当前形势下，各个融资模式的可行性及适用情况，为地方政府合理筹措资金提供借鉴。
一、 融资方式分析
政府融资是指地方政府及其下属融资平台公司等为各类基础设施、园区物业等的开发建设筹措资金的行为。地方政府最常见的融资模式包括地方政府债券、融资平台、项目融资三类方式。此外，以政府购买服务方式变相融资、利用土地资源融资和直接政府贷款也是常用的融资方式。
（一）地方政府债券
地方政府债券的发行主体为省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府），地级市以下地方政府可通过省级政府转贷获得相应的融资。地方政府债融资额度受国务院批准的分地区债务限额限制，募集资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
根据实际用途，地方政府债券可分为一般债券和专项债券。一般债券所募资金用于无收益的公益性资本支出，专项债券用于有一定收益的公益性资本支出。
根据现有的指导政策，专项债券包括土地储备债、收费公路债、棚改债和其他项目收益债。
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（二）融资平台
融资平台即地方政府下属的城投公司、园区开发公司等，他们通过发行债券、资产证券化（ABS）、贷款和股权融资等市场化方式筹集资金，用于各类公益事业、园区的开发建设。
1、发行债券：平台公司发行企业债、公司债，获得融通资金，用于项目开发建设，如各类城投债。这种方式通常成本低、期限长、募集金额较大，但是多数平台公司自身资质较差，需政府担保增信才能发行债券。
2、资产证券化（ABS）：以平台公司持有的公共设施、物业等资产的未来运营收益为担保，募集资金，如广深珠高速公路项目ABS融资。这种方式融资成本仅与项目资产相关，受平台公司自身资质影响小，融资范围广、规模大、流程相对方便。
3、贷款：直接从银行获得贷款。这种融资方式资金供应稳定，手续规范，操作流程简单。但由于多数平台公司自身资质较差，需政府担保才能获得贷款。
4、股权融资：公司通过自身良好的经营，获得PE、VC投资或上市融资，如张江高科、上海临港集团等企业。这种融资方式金额大，利于公司长期的发展和规范化的运营，但对公司自身要求非常高。
（三）项目融资
项目融资主要指以项目为主体引进各类社会资本参与基础设施和公共服务的建设和运营，缓解政府资金压力，主要以PPP模式及其相关形式（BOT、TOT等）为主。PPP模式要求社会资本为已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属国有控股企业（包括融资平台）。项目范围包括基础设施及公共服务类项目。国家鼓励PPP项目通过银行贷款、发行债券、发行ABS、获得产业基金投资等市场化方式筹集项目建设资金。
在实际操作中，受到PPP模式项目收益率相对较低、投资回收期长等诸多因素的影响，民间资本参与意愿较低。为了促使项目的达成，部分地方政府包装PPP项目，通过保底收益承诺和回购承诺等方式，吸引社会资本参与，以明股实债的方式进行变相融资，增加了政府隐性债务。
（四）政府购买服务
政府购买服务，即发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分服务事项，按一定方式程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
不同于政府采购“工程”，政府采购“服务”时可以通过“单一来源采购”的方式确定项目承接主体，且各级财政部门拥有制定本级政府购买服务指导性目录的权限。因此，部分地方政府会通过将项目包装成政府购买服务的形式进行变相融资，主要方式包括：
1、以虚假政府购买服务协议，向融资平台购买服务；融资平台再以协议中的应收账款融资，从而实现政府的变相融资。
2、将工程类项目包装成服务类项目，一次性做完工程，但纳入预算的只是当年实际购买的范围，从而拉长付款周期、变相融资。
（五）土地资源融资
通过土地批租和使用权转让，取得土地收益，或以储备土地为其他企业进行担保。
（六）政府贷款
以政府信用作为背书，直接向银行、国际金融机构、国外政府等进行贷款。
二、各类融资模式的监管要求分析
通过对地方政府融资行为的相关法律及政策文件的梳理，我们发现，在中央政策收紧的大背景下，对政府、融资平台、PPP模式等均提出了新的监管要求。以上几种融资模式中，多数难以为继。
（一）对政府的要求
1、发行地方债券是地方政府举债的唯一合法方式，且不得突破批准限额。
政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府及其所属部门不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任；不得违规干预金融机构等正常经营活动，强制金融机构等提供政府性融资；在特许经营协议中不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项；不得以政府债务对应的资产重复融资；不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。
2、地方政府对外担保唯一：经国务院批准，地方政府可以为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷提供担保。
除上述外债转贷担保外，未经国务院批准，地方政府不得为任何债务提供担保。地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押；学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。
（二）对融资平台的要求
在严格的监管要求下，各类融资平台必须依靠自身优良的经营能力获取融资、进行项目开发建设。
业务范围：还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资；对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务。
资产注入：不得将政府办公场所、公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、事业单位资产、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产和储备土地（使用权）作为资本注入投融资平台公司。
禁止事项：严禁涉及与地方政府信用挂钩的虚假陈述、误导性宣传；不得将（企业债）申报企业信用与地方政府信用挂钩。对不具备自我偿债能力的空壳型地方政府融资平台的发债申请不予受理。主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得以财政性资金、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进行融资。地方政府不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
（三）对PPP模式的要求
PPP项目要求政府与社会资本共担风险，禁止政府为社会资本兜底，从而变相融资。
项目范围：PPP项目不得存在政府方违规提供担保，或政府方采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相债务融资情形；不属于公共服务领域，仅涉及工程建设、无运营内容、未通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，不得通过PPP模式运作。
项目期限：政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。
对政府方的要求：不得对项目商业风险承担无限责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任；项目期满移交时，项目公司的债务不得移交给政府；不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益；不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
（四）对政府购买服务的要求
严格区分政府采购中的“服务”与“工程”。根据《中华人民共和国采购法》规定，建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程，储备土地前期开发，农田水利等建设工程及各类基础设施的建设均属于“工程类”，其采购行为不能以政府购买服务的方式进行运作。严禁将基础设施建设包装成政府采购服务，从而变相举债。
同时，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。
（五）对金融机构的要求
金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
（六）对土地融资的要求
地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。
项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。
地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
三、未来可行的融资模式
根据上述分析，在严格监管的背景下，今后地方政府可以采用的资金筹措方式主要有四种：一是发行地方政府专项债券；二是将项目交由城投公司等平台公司运作，后者通过市场化方式融资，筹集项目建设资金；三是以PPP方式引入社会资本参与项目建设；四是根据实际需求出让土地，充实财政资金。
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可以预见，在监管趋严的形势下，地方政府融资将愈发困难。各地政府应当结合实际情况，合理筹划自身债务，有效评估项目效益，实现风险防范与经济发展相平衡。
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