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994年，是新中国金融史非常重要的一年。在这一年，中国人民银行剥离商业银行的功能，开始行使中央银行的职能。同时《国务院关于金融体制改革的决定》中明确提出：实现政策性金融和商业性金融分离，并将国家专业银行办成真正的国有商业银行，四大国有商业银行加快转型，同时成立三家政策性银行：国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。
一、最初定位：政策性银行
这一年，62岁的姚振炎得到了一纸新的任命，到新成立的正部级政策性银行-国家开发银行出任行长。对于一个一辈子都和水利能源打交道的人来说，到陌生的金融业去任职不是一个轻松的事情，不过姚在水利电力部的老领导，时任国务院总理的李鹏并不这么看。
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成立国家开发银行，初衷是缓解国家在经济建设特别是两基一支（基础设施、基础产业、支柱产业）建设面临的资金不足问题，而姚振炎的水利能源以及国家计委的背景，能够协调好开行和各部委的关系。为了协助姚振炎的工作，领导们还特意为他配备了两位老成持重的副行长，分别是铁道部常务副部长屠由瑞和建行行长周道炯，以及两位少壮派副行长刘明康和姚中民。
后来的故事我们都知道，周道炯一年后便升任证监会主席救火，刘明康四年后也成为人行副行长，最终成为银监会主席。只有姚中民一直任职国开行，2013年才从国开行监事长的位置上退休，谁也没有想到，一个41岁就做到河南副省长的人，竟然在国开行副手的位置踯躅一生，没有升迁。更让人想不到的是，本来以为退休已经安全着陆，三年后却黯然落马。
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刚刚成立的国开行，按照政府对投资体制和金融体制改革的要求，是将建设银行的长期承担代理财政职能和政策性贷款职能剥离过来的，所以开行和建行更有点兄弟行的意思，周道炯、姚中民均是建行高管出身，而姚振炎的秘书王祖继后来也成了建行行长。
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90年代中期由于处于计划经济向市场经济转轨时期，国开行并不像一家银行，更像是一个政府转贷部门。因为开行的主要资金来源主要是通过财政部背书，发行金融债券融资，企业拿到贷款基本上是根据国家计委的立项，通过国开行拨付的资金，因此，这一时期的国开行被称为“小财政部”，用开行自己的话，就是“国家计委点菜，国开行出钱”。
90年中期的中国，正值国有企业经营最困难的一段时期。国有企业贷款需求很大，但是还款意愿很低。有些国有企业认为，欠商业银行的贷款都可以赖账，政策性银行的钱就更不用还了，所以成立第一年的国家开发银行就出现了亏损。
姚振炎借用邓小平的一名话“银行要办成真正的银行，不是办成金库”来说明，国开行首先是一家银行，不是“出纳”机构，要有经营性指标，至少要做到保本经营。对于国家计委的硬性贷款指标的做法，国开行有所抵触和保留。
而这正是中国式政策性金融的尴尬之处，因为有些国有企业的贷款，很难界定是政策性金融还是商业性金融，在这一问题上的摇摆，贯彻了国开行改革的始终。
二、发展转型：开发性金融
1998年，新任国务院总理朱镕基发表了“地雷阵万丈深渊”的讲话，将改革推向新的高潮。在朱镕基的推荐下，国开行迎来了53岁的新任行长陈元。
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作为党内元老的儿子以及名媛陈晓丹的父亲，39岁的陈元就官至北京市委常委，他自己，以及他的团队，都认为他是未来中国可以进入核心圈的人。陈元在北京市成立了一个北京青年经济体制改革研究会，自任会长。
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陈元当时的主要智囊之一，人大教师吴晓求在为陈招揽人才时这样说，“现在跟着他，相当于延安，等他当了北京市委书记，就进了西柏坡，进了中央后，就等于进了北京城了。早跟回报高。”结果呢，他永远没有进得了“西柏坡”。1987年陈元意外折戟北京市市委副书记的选举，最终进入了人民银行体系，成为央行副行长，98年调任国开行行长，在他的主持下，国开行开始了漫长而又曲折的商业化转型，最终空余叹息。
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陈元主政的第一年，便从财政部引入国家债务管理司司长高坚（著有《中国债券资本市场》，被认为描述中国债券市场发展最好的著作）担任国开行资金局局长。伴随着银行间债券市场的发展和完善，国家开发银行试水市场化发行金融债券，从此，国开行便和中国债券市场的发展紧紧的捆绑在了一起。由于国开行在货币市场和债券市场的巨大影响力，债券市场将“央妈”的美誉给予人民银行，而将“开姨”的称号给予国开行。
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当然，陈元面临的是一个并不轻松的环境，由于亚洲金融危机的影响，国内银行的不良贷款率居高不下。作为一家仅仅成立四年的银行，国家开发银行的不良贷款率达到了32.6%。为了一揽子解决商业银行们的不良资产问题，1999年国务院决定成立四大资产管理公司，其中中国信达对接处理国开行和中国建设银行的不良资产，从此，国开行轻装上阵，开启了商业化转型。
2008年，“国家开发银行”更名为“国家开发银行股份有限公司”并挂牌成立，这意味着国开行的商业化转型正式开始。国开行一度准备效仿四大国有商业银行，引入国外的战略投资者，并在合适的时机融资上市，然而由于金融危机，以及国开行的特殊身份，最后并未成行。
但是这并不影响国开行在各个方向上攻城略地。商业化的国开行，已经不仅仅满足于两基一支的产业，还染指诸多新兴产业，其中最受争议的就是光伏产业。应该说，整个中国的光伏产业进程，都有国开行的身影。
作为国内对光伏产业支持力度最大、涉入最深的银行，开行自07年就介入国内外光伏融资。2007年-2010年，开行对整个光伏产业的授信达到2000亿，天合光能、英利绿色能源、晶澳太阳能等光伏企业从国开行拿到的授信额度都高于300亿元。
而在2011年，光伏巨头赛维LDK、无锡尚德轰然倒塌，开行对赛维LDK、无锡尚德的贷款额度达到27.48亿和23.72亿。在光伏产业出现明显产能过剩的情况下，根据2012年年报，开行对格尔木光伏电站项目贷款26亿，2014年年报显示，对龙羊峡光伏项目贷款29.8亿，15，16，17年均有大型光伏项目的贷款。尽管现在光伏产业出现复苏，然而开行对单一产业有如此巨大的投入和热情，还是让国开行交了巨额学费。
尽管如此，商业化转型的国开行仍然囿于政策性金融和商业性金融的桎梏当中，陈元独辟蹊径，创造了中国特色开发性金融的概念，这一概念，重新解释了国开行的定位，对整个中国地方政府影响之巨大，目前还看不到头。
所谓开发性金融，按照中国人民银行金融研究所所长孙国峰的说法，就是介于政策性金融和商业性金融之间，对于某一类金融活动，金融机构短期内不盈利，需要政府一定的支持，但这种支持不同，于政府对政策性金融机构贷款风险全额承担和亏损补贴的做法，而长期来看，金融机构还会实现盈利，这种金融机构就是开发性金融机构，其从事的领域就是开发性金融。
尽管很拗口，但是通俗来说，就是抢商业银行项目的时候，你可以说是政策性金融，让商业银行只能望而却步。用一位商业银行的人来说，“说它（国开行）是商业银行，其实潜在的政策红利从来没有终止过，说它是政策性银行，它至少一半的资产又来自从商业银行‘抢’来的项目。”
这种开发性金融的典型产物是平台贷款。分税制改革以后，地方政府税收来源收窄，面对巨大的财政支出需求，陈元为地方政府融资构建了一种新模式：城投公司按照现代企业制度的要求改造为规范的融资平台，形成项目“政府入口—开发性金融孵化—市场出口”的融资机制，破解了困扰地方政府的城市建设融资难题。当然，你很难说清，今天地方政府融资平台的高负债率是福还是祸。
比较典型的例子就是陈元引以为傲的“芜湖模式”。1998年，国开行与芜湖建投签订了10.8亿元十年期贷款协议，用于当地6个基础设施建设项目，芜湖财政全面兜底偿还。
这种被称为“打捆贷款”的模式，被称为“一次巨大的思想解放”。四年之后，2002年，芜湖模式升级，政府授权借款人以“土地出让收益质押”作为主要还款保证。
至此，土地出让收入被裹挟进高速的城市化发展进程，房价也开始一飞冲天。而地方政府和房地产市场利益高度一致，难分彼此，对中国经济的影响，至今没有破局。
三、终点也是起点：回归政策性银行
2004年年底，新上任辽宁省委书记的李克强，来到抚顺莫地沟视察困难群众，在寒冷的北风中，看到困难群众恶劣的居住环境，当场承诺砸锅卖铁也要进行棚户区改造。三天后，李书记致电陈元，希望国开行支持棚改。三个月后，国开行发放首笔30亿贷款，从此，国开行和棚改紧紧的捆绑在了一起。
2013年，刚刚履新的国务院总理李克强，提出五年1000万户棚户区改造计划。在2014年4月2日召开的国务院常务会议上，针对棚改区改造的政策支持方面，国务院明确提出“尤其要发挥好依托国家信用、服务国家战略、资金运用保本微利的开发性金融的‘供血’作用，为棚改提速提供依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道”。
2014年，国开行成立住宅金融事业部，成为棚改的主力部队。2017年全年发放棚改贷款8800亿，截至2017年末棚改贷款余额34075亿，三四线的房地产库存一泄而光，居民杠杆率达到历史最高水平。
2013，国开行也迎来了新一任行长，来自交通银行的胡怀邦。胡行长上任第一个重大问题，就是国开行的债信问题。国开行由于特殊的身份，负债来源并不是存款，而是发行债券，长期以来，国开行由于政策性银行的身份，一直等同于国家主权评级，银监会给予的风险权重一直为零，发债成本比较低。
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然而，伴随国开行的商业化转型，零风险权重的问题逐渐凸显。银监会对于这一问题也十分谨慎，2013年底时，银监会表示明确国开行2015年底之前发行的金融债券风险权重为0，直至债券到期，并视同政策性金融债处理。2015年之后的债信将另行研究决定。
实际上从2008年转型以来，国开行就面临发债成本上升的问题。银监会采取一年一批的方式也不能彻底解决问题，针对这一困扰，国开行开始收缩转型，并向政策性银行回归。
2015年，银监会正式明确了国开行的债信监管政策，银行业金融机构投资于国开行的金融债券视同对政策性银行债权，风险权重为零。债信政策长期稳定，不设到期日。至此，改制后的国开行债信政策得到了妥善落实。
2017年，“国家开发银行股份公司”名称变更回”国家开发银行”，组织形式变更为有限责任公司，至此国开行彻底告别商业化转型，回归为政策性银行的最初定位。
回顾国开行的发展历程，用十九大报告里的一句话就可以总结，那就是：不忘初心，方得始终。
而在中国需要财政刺激的今天，国开行的重要性愈发凸显。如果说国开行的定位从前是“债券银行”，那么下来定位可能会变成“棚改银行”、“基建银行”，“一带一路银行”，但是，他会是永远的“国家开发银行”吗？
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